Thiết kế “sân chơi” hợp tác công – tư như thế nào?

Chưa bao giờ đất nước chứng kiến một “cuộc cách mạng hạ tầng” mạnh mẽ và khẩn trương như hiện nay. Chỉ trong vòng 6 tháng trở lại đây, tổng cộng gần 500 dự án được khởi công và khánh thành trên cả nước qua ba đợt cao điểm để chào mừng các ngày lễ lớn và Đại hội XIV của Đảng, trong đó có nhiều dự án “tỷ đô”. Từ siêu dự án sân bay Gia Bình, trục đại lộ cảnh quan sông Hồng đến sân bay Long Thành (giai đoạn 1), vành đai 4 TPHCM, khu liên hợp thể thao Rạch Chiếc… không khí thi đua dâng cao khắp cả nước với nhiều kỳ vọng.

Đáng chú ý, rất nhiều dự án được thực hiện theo cơ chế hợp tác công – tư (PPP) với loạt doanh nghiệp tên tuổi tham gia. Cơ chế hợp tác này được xem như một trong những lời giải quan trọng cho điểm nghẽn về phát triển hạ tầng lâu nay. PPP là cái “bắt tay” dài hạn giữa công và tư, cùng chịu áp lực tiến độ, rủi ro tài chính và kỳ vọng xã hội. Theo Bộ Tài chính, năm 2025 có 15 dự án PPP được phê duyệt và 50 dự án đang chuẩn bị. Tuy nhiên, khoảng 160 dự án BT (đầu tư công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao) vẫn vướng mắc về hợp đồng, thanh toán và giá đất, cho thấy triển khai PPP dù cần thiết song vẫn còn nhiều chông gai.

Các dự án PPP là trường hợp đặc thù phản chiếu mối quan hệ giữa khối công và khối tư trong “cuộc chơi” chung. Một số trường hợp tư nhân rút khỏi các dự án PPP hạ tầng trọng điểm cho thấy khung cơ chế PPP vẫn cần được bổ sung, hoàn thiện về vai trò của nhà nước và tư nhân, “hôn ước” (tức thể chế, hợp đồng dự án) và sân chơi được thiết kế thế nào để mỗi bên không chỉ tự tin bước vào, mà còn phối hợp lâu dài và làm đúng vai của mình.

Cầu Cần Giờ có tổng chiều dài 6,3km, quy mô 6 làn xe, tổng vốn đầu tư hơn 13.200 tỷ đồng, được đầu tư theo hình thức PPP (Ảnh: Phối cảnh cầu Cần Giờ sau khi hoàn thiện).

Vậy phải phân vai chiến lược cho “công” và “tư” thế nào để các bên cùng thắng và phát huy hiệu quả cao nhất?

Thiết nghĩ, tinh thần chung là nhà nước giữ vai trò “chủ đạo”, còn tư nhân đảm nhận vai trò “một động lực quan trọng nhất” như hai nghị quyết của Bộ Chính trị – Nghị quyết 68 về phát triển kinh tế tư nhân và Nghị quyết 79 về phát triển kinh tế nhà nước – đã định hướng.

Tôi hình dung nền kinh tế vận hành như một hệ động lực, còn mối quan hệ công – tư như một “tên lửa trên bệ phóng phát triển”. Thể chế là khung đỡ chịu lực. Nhà nước là đầu dẫn định hướng đường bay, tức giữ vai trò chủ đạo. Tư nhân là động cơ tạo lực đẩy và gia tốc, tức giữ vai trò nòng cốt. Một tên lửa có thể có hai động cơ, cũng như có dự án nhà nước và tư nhân cùng góp vốn với tỷ lệ lớn.

Tóm lại, cả ba thành phần: đầu dẫn, động cơ và khung đỡ đều quan trọng trong một dự án. Thiếu động cơ, tên lửa đứng yên. Thiếu khung đỡ và đầu dẫn, động cơ càng mạnh, cú lệch càng nguy hiểm.

Vì vậy, trong cơ chế hợp tác công – tư, điều cốt lõi là thiết kế thể chế để hai nguồn lực phát huy vai trò riêng trong một chỉnh thể, cùng cộng hưởng và bền vững qua va đập thực tế. Một mô hình PPP tối ưu phải khởi đầu từ phân vai quyền lực và trách nhiệm. Kinh tế nhà nước chủ đạo ở đâu, bằng công cụ nào. Tư nhân nòng cốt ra sao và được “neo buộc” thế nào để không trượt khỏi quỹ đạo chung.

Lời giải thường bắt đầu từ việc thành lập pháp nhân độc lập cho từng dự án. Pháp nhân này như một chiếc hộp khép kín, chứa vốn, tài sản, dòng tiền và rủi ro của dự án. Chính cấu trúc “đóng hộp” này áp kỷ luật minh bạch ngay từ đầu, triệt tiêu “vùng xám” trách nhiệm.

Một pháp nhân hiệu quả thường có cấu trúc đa bên, phân vai rạch ròi. Nhà nước đại diện lợi ích công, thiết kế sân chơi, giám sát luật chơi và góp vốn chiến lược. Tư nhân triển khai, vận hành và tối ưu chi phí. Kinh tế nhà nước hay “công” trong “công – tư phối hợp” khi tham gia sẽ tập trung vào năng lực triển khai. Thành công hay thất bại đều được khoanh vùng: thành công tích lũy trong dự án, rủi ro không lan rộng thành cú sốc tài chính. Luật PPP mới cho phép chấm dứt hợp đồng BT trước hạn, giúp chặn đổ vỡ dây chuyền.

Nghị quyết 79 đã chỉ rõ kinh tế nhà nước không cá biệt hóa vào doanh nghiệp nhà nước, mà bao gồm cả các nguồn lực công do Nhà nước nắm giữ, quản lý và điều phối như đất đai và tài nguyên, vốn và tài sản công. Vì vậy, vai trò chủ đạo của nhà nước trong PPP không nên nằm ở việc làm thay tư nhân, mà ở năng lực và thế mạnh dẫn dắt, tổ chức, thiết kế thể chế, phân bổ nguồn lực, điều phối và giám sát suốt vòng đời dự án.

Trong một dự án PPP, các bên hành xử ở trạng thái “cân bằng Nash” – chiến lược trong “lý thuyết trò chơi”, mỗi bên chọn chiến lược tối ưu với giả định bên còn lại giữ nguyên hành vi; chỉ cần một bên thay đổi, toàn bộ cân bằng sụp đổ. Bởi vậy, thiết kế PPP không thể dựa vào kỳ vọng đạo đức, mà phải dựa vào thể chế ràng buộc và phân bổ rủi ro minh bạch, để không ai có thể núp bóng và “đi nước cờ riêng”.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy ranh giới giữa thành công và đổ vỡ không chỉ nằm ở tham vọng hay công nghệ, mà ở cách tổ chức dự án, thiết kế pháp nhân triển khai và thể chế đi kèm. Các tuyến tàu cao tốc Kuala Lumpur (Malaysia) – Singapore và Texas Central (Mỹ) không đạt mục tiêu ban đầu vì rủi ro thay đổi chính sách, trong lúc thiếu “neo” thể chế đủ mạnh. Ngược lại, các dự án Shinkansen của Nhật hay metro Hàn Quốc thành công nhờ pháp nhân dự án độc lập, phân bổ rủi ro rõ ràng, dòng tiền ổn định và một nhà nước luôn đứng đúng chỗ, làm đúng vai.

Nhìn lại trong nước, nhiều dự án BOT thua lỗ buộc cơ quan quản lý phải “giải cứu” do phương án tài chính thiếu khả thi, vướng mắc pháp lý và thay đổi chính sách, cho thấy rủi ro khi giao dự án cho tư nhân mà không lập pháp nhân độc lập.

Bài học trong và ngoài nước cho thấy PPP trục trặc khi thể chế chưa đủ mạnh để giữ cân bằng giữa các bên tham gia dự án và bảo vệ nguyên tắc lợi ích công. Muốn loại trừ các rủi ro này, nhà nước phải hiện diện bền bỉ suốt vòng đời dự án để giám sát và neo cân bằng.

Nhìn thẳng vào thực tế giúp giải tỏa một định kiến phổ biến. Tư nhân không sai khi ưu tiên lợi ích kinh tế. Vấn đề phát sinh khi nhà nước kỳ vọng tư nhân hành xử như mình – tức là bảo vệ lợi ích công và cộng đồng – trong khi chưa thiết kế đủ thể chế để ràng buộc điều đó.

Ở tầng hành vi, mối quan hệ công – tư có thể hình dung như hình ảnh ong và chuồn chuồn bay song hành. Ong (tư nhân) giữ vai trò quan trọng trong xây tổ, nhạy với mật, chăm chỉ tìm kiếm và dễ rời đi khi mật cạn. Chuồn chuồn (khu vực công) bay cao để trinh sát, cảnh báo rủi ro và giám sát. PPP có thể trục trặc không chỉ khi ong bỏ đi, mà còn cả khi chuồn chuồn cũng mải hút mật, bay chưa đủ cao để nhìn đủ xa, trụ chưa đủ lâu để làm trọn vai trò chủ đạo suốt hành trình.

Một mô hình PPP dung hòa cần làm rõ ba lớp vai trò. Ở lớp chiến lược và thể chế, nhà nước giữ vai chủ đạo thông qua quy hoạch, tiêu chuẩn, khung pháp lý và chia sẻ rủi ro bằng nguồn lực công. Ở lớp triển khai và vận hành, tư nhân phát huy vai trò bằng tối ưu chi phí, đổi mới công nghệ và quản trị. Ở lớp giám sát và điều chỉnh, nhà nước cùng các thiết chế độc lập và thị trường giữ kỷ luật liên tục. Việc luật PPP sửa đổi 2025 cho phép chấm dứt hợp đồng BT trước hạn và nâng tỷ lệ vốn nhà nước lên 50–70% trong một số trường hợp cho thấy nhà nước đóng vai chủ đạo cả về vốn ngay từ đầu để chủ động hoàn toàn, tránh phải bị động xử lý khi dự án đổ vỡ.

PPP không nên vận hành như một phong trào. Càng là dự án lớn, càng cần đi chậm ở khâu chuẩn bị để có thể đi xa trong giai đoạn thực thi. Thiết kế thể chế cho dự án PPP cũng cần trả lời được tình huống: nếu thay đổi cuộc chơi hay thất bại, ai chịu trách nhiệm gì và tới đâu.

Nếu không, rất có thể nhiều dự án PPP sẽ trở thành thí nghiệm giá đắt.

Chuyên mục TÂM ĐIỂM mong nhận được ý kiến của bạn đọc về nội dung bài viết. Hãy vào phần Bình luận và chia sẻ suy nghĩ của mình. Xin cảm ơn!